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“三权分置”让农民心里更踏实
2020-06-05 作者: 陈锡文 来源: 湖北日报

  2020-06-05,中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,这部文件的出台具有重大意义,让农民心里更踏实,对未来充满信心。

  “三权分置”给农民吃一颗定心丸

  “三权分置”这个概念,是习近平总书记在2013年12月中央农村工作会议上提出来的。2020-06-05他在安徽小岗村农村改革座谈会上又做了深刻阐述。《意见》提出,我们把经营权从承包权里分离出来,允许经营权自由地流转。此举正是顺应农民要求保留承包权、放活经营权的意愿。它的深刻之处在于把土地经营权单独拿出来,并且把道理跟农民讲清楚了:经营权可以自由流转,承包权长久不变。承包的土地流转出去后,流出去的只是经营权,农民依然是承包的主体,承包权不会丢掉。这样一来,解除了农民的后顾之忧,给农民吃了一颗大的定心丸。为什么说“三权分置”是重大制度创新?因为过去,我们的农村土地改革实行集体的土地所有权和农民的土地承包经营权“两权分置”。但在实践中,土地流转经营早已形成事实,只是在政策上、理论上没有加以概括。因此这次也旨在进一步健全农村土地产权制度。

  推出“三权分置”,是历史的必然。当前,整个经济的主动力是推进新型工业化、城镇化。对于农民来说,既然有别的工作收益比农业高,自然会出现土地闲置的情况。据农业部统计,现在全国农村流转的土地面积已经占到农户总承包面积的1/3,这个速度不算慢。全国有2亿3000万的承包农户,现在有6800万户农民或多或少地流转了土地,有的全部流转,有的流转了一部分,流转土地的农户已占承包农户的30%。

  从1978年农村实行家庭联产承包责任制至今,已经第39个年头了。上世纪中央指导农村改革发了五个“一号文件”,其中1984年的“一号文件”,提出土地承包期一般应在15年以上,鼓励土地逐步向种田能手集中。虽然当时没有正式提出流转,其实就是流转。那次文件只讲了土地的所有权是集体的,农民家庭可以承包,自己种或者给别人种。因为有了这个制度,农民就可以出去打工,地给别人种。至于地是出租还是转让?文件没讲清楚。里面涉及的一些法理、政策,包括经济学上法学上用的概念,都没点出来。1993年11月中央发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的文件,提出:“为稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变。”之前15年土地就在流转,再延长30年肯定还有流转,所以就加上了“少数二、三产业比较发达,大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方,可以从实际出发,尊重农民意愿,对承包土地作必要调整,实行适度的规模经营”。在这个过程中,改革开放不断推进,由于经济发展,社会分工和社会流动加速,农民开始流动,有到乡镇企业工作的,有出去当个体户的,土地流转现象明显增加。

  《意见》出台,是想让农民心里踏实。我们接下来要研究的就是怎样才能给农民一个不动摇的信心。习近平总书记讲:要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行。我理解,眼下最紧迫的是要弄清楚经营权是一个什么属性的权利,把这个问题从理论、政策和法理上讲清楚,成为一个长久的制度执行。“三权分置”作为一项重大体制改革提出来,核心是农户承包土地的经营权怎么定性,它是属于物权还是债权?确定下来后,才能有条不紊地推进。因为,债权和物权最大的区别是,《合同法》规定,租赁期限不得超过20年。而《农村土地承包法》规定,耕地的承包期为30年,这远远超过《合同法》规定物权的租赁期限了;从法理上讲,债权不允许再次出租或抵押,而物权就可以。农村土地经营权到底是债权还是物权,还需要全国人大常委会研究讨论。现在还有一种流行的说法,说债权可以物权化。“尽管你是租我的地,那期限可不可以突破二十年,可不可以拿去抵押?”我觉得这都是需要在法律上讨论清楚的问题。

  适时适度调整粮食政策

  中央的方针很明确,“十三五”期间我们不追求粮食连续增产,2016年已经在主动调节粮食产量,因此没有出现“十三连增”。众所周知,目前粮食问题主要不在于数量多少,而在于结构性矛盾。虽然实现了“十二连增”,粮食缺口还有500亿斤,但进口了2500亿斤,仅大豆就进口1600亿斤,说明其他粮食品种在国内生产是有过剩的。正如米不能代替面,一旦生产的品种结构不是市场所需要的,就会出现这个局面。

  2016年“一号文件”提出,按照市场定价、价补分离的原则,积极稳妥推进玉米收储制度改革,在使玉米价格反映市场供求关系的同时,综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素,建立玉米生产者补贴制度。要求农民按照市场要求进行生产,大的指挥杠杆就是市场,因此粮食产量肯定也会降下来。但这种调整也不能太伤着农民。这个度怎么把握?我自己理解,是要做到适时适度。好的政策也应该随时随地根据实际变化来调整。以前的粮食政策沿用了12年,解决了过去存在的很多问题,但由于没有及时调整,也带来了新的矛盾和问题。

  我们曾有过比较大的教训。1999年到2003年粮食产量连减五年,一直到2008年才再次超过1998年。国家要保护好农民的利益,避免这样的事情重复发生。2016年减产一点儿没事,粮库里还有粮食,只要当有需要的时候,马上能生产出来就行。因此,适时适度的粮食政策改革非常有必要。

  实际上,中国古代的粮食调节制度建设就很先进。自汉代起,我们就有粮食籴粜制度,这是政府官仓的一种对市场的调控行为。粮食多了就籴入储存着,粮食少了就粜出。这个制度在公元前476年李悝推行的“平籴法”的粮食调控制度就很健全了。对于这个制度,当时的政治家、思想家们褒贬不一。因为籴粜会带来官员权力寻租的机会,从而滋生腐败,但没有粮食籴粜制度的话,市场也无更好的应对之策。我举这个例子是想说明,要制订出一个好的政策真的不容易。

  期待有那么一天,当各种不同职业的人聚集在一起的时候,农民可以随意、自豪地自我介绍说,“大家好,我是一个农民。”我想,未来的农业是可以制造出这样的农民的:他们生活体面、充满尊严、没有自卑感。

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